On a vanté les « services de proximité » ou créé la « police de proximité », ce qui paraît aller plutôt de soi. A la fin de sa session ordinaire, le 27/02/2002, le Parlement a voté une loi sur la « démocratie de proximité », comme si la démocratie pouvait se découper en tranches. Par une loi récente, vient d’être conçue la fonction de « juge de proximité », ce qui laisse quelque peu perplexe.
Le monde politique se devait de reprendre ainsi ce concept de « proximité », en l’adaptant à son domaine. Il a alors adopté la notion de « terrain » : seuls auraient des chances d’être élus ceux qui sont « proches du terrain ». L’expression ne témoigne pas forcément d’une grande considération pour le corps électoral et a fait quelque peu ricaner les anciens, comme ce député (UMP) réélu pour la troisième fois dans les Yvelines : « C’est du baratin, la tarte à la crème de la démocratie depuis deux siècles » (cité dans Le Monde du 7/08/2002). Tout de même, on pense que ça peut toujours épater le gogo puisque le Premier ministre a demandé à ses ministres d’aller « sur le terrain » une fois par mois.
La grande affaire
Mais la grande affaire, celle qui est censée rapprocher le citoyen de la politique (au sens noble du terme), celle que le Premier ministre a prise personnellement en main (il avait plaidé, par écrit lorsqu’il était sénateur, pour une « République des proximités », comme il se doit), c’est la décentralisation. Comment définir la décentralisation, sujet qui a donné lieu à des centaines de colloques, des tonnes de rapports et commentaires, une multitude de prises de position définitives et contradictoires ?
La décentralisation, c’est le transfert de compétences de l’État central vers les collectivités territoriales. Celles-ci bénéficient alors d’une certaine autonomie de décision et de leur propre budget (principe de la libre administration) avec contrôle de l’État central (l’autorité de tutelle). On veut bien croire qu’il s’agit d’une affaire importante puisque la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, départements et régions (lois Deferre), est considérée comme l’une des plus grandes réformes institutionnelles de ces vingt dernières années en France.
Dans quel État ?
Mais d’abord, qu’est-ce donc que cet État, mis à toutes les sauces et accusé aujourd’hui de tous les maux ? Un bayonnais de naissance, Frédéric Bastiat, dans un article resté fameux (voir ci-contre) en a dit ceci, de manière quelque peu polémique : « L’État, c’est la grande fiction à travers laquelle tout le monde s’efforce de vivre aux dépens de tout le monde. »
Au sens juridique du terme, l'État est l'appareil politico-administratif qui exerce sa souveraineté sur une population dans un cadre territorial déterminé. Si on cherche une description plus sociologique, on dira que l'État comprend un pouvoir politique (les gouvernants) qui s'exerce sur une population (les gouvernés), dans un cadre territorial déterminé (le territoire). Dans un système démocratique, le pouvoir décisionnel est théoriquement partagé entre le Chef de l’État, le Gouvernement et le Parlement. L'administration a pour fonction d'exécuter les décisions des gouvernants.
La France est aujourd’hui un État unitaire centralisé. Le président de la République et le gouvernement, ainsi que le Parlement pour ce qui est du vote des lois, détiennent l'exercice de la totalité des compétences étatiques. Des personnes morales de droit public qui sont internes à l'État français (régions, départements, communes, collectivités territoriales spécifiques, établissements publics) ont des compétences d'attribution déterminées par les lois et règlements du pouvoir central.
C’est pourquoi on ne peut qu’être étonné d’entendre certains opposer régulièrement l'État et les collectivités territoriales. Ce sont en général ceux qui détiennent déjà une part du pouvoir de l'État dans une collectivité territoriale, et qui critiquent plutôt le centralisme étatique. Ainsi, dans le rapport du Sénat, « Pour une République territoriale », 614 pages, résultat des travaux d’une mission d’information de cette auguste assemblée (session 1999-2000), le rapporteur mentionne systématiquement l'État sur un ton critique ou franchement aigre alors que, si on en croit la Constitution, le Sénat forme bien un élément essentiel de cet État si décrié. Le Sénat donne constamment l’impression de se jeter la pierre à lui-même.
Le simple citoyen a parfois (souvent ?) l’impression, devant tous ces présidents de Conseil régional ou de Conseil général réclamant plus de pouvoir pour les régions ou les départements, c’est-à-dire pour eux-mêmes, d’une armée de vizirs Iznogoud qui veulent tous devenir calife à la place du calife. Au moment où on s’accorde à reconnaître que l’autorité de l’État doit être réaffirmée, les citoyens assistent à une tentative de revanche des élus locaux qui, dans un réflexe corporatiste tel qu’on en voit parfois dans certaines catégories sociales, voudraient se définir et s’affirmer contre l’État, oubliant qu’ils en font partie intégrante, ce qui signifie naturellement pas qu’ils ne doivent pas détenir des pouvoirs et des ressources propres.
Nombreuses sont les questions qui se posent au sujet de la décentralisation. Quelles compétences sont à transférer aux collectivités territoriales ? A quelles collectivités ? Quel serait leur niveau d’autonomie ? Les collectivités qui existent depuis le Moyen-Age (les communes) ou depuis la Révolution (les départements) sont-elles encore adaptées ? On voit que les questions sont multiples et d’importance, puisqu’une conception de la décentralisation poussée à son stade ultime peut mener au fédéralisme ou même à la dislocation.
Un État fédéral reconnaît généralement aux entités fédérées pleine compétence pour s'administrer eux-mêmes (droit interne, civil, pénal...) à condition qu'elles respectent le droit fédéral. Mais en contrepartie, des délégations de pouvoirs sont accordées à la Fédération dans des domaines essentiels comme les relations internationales, la défense, la monnaie (par exemple aux États-Unis d'Amérique, en Allemagne, en Belgique). Pourtant chacun voit bien une différence entre les USA où le fédéralisme fut, dès le début, la raison d’être des États (les treize ex-colonies représentées par les treize bandes du drapeau) et la Belgique où la fédération a été retenue comme ultime moyen d’éviter la dislocation définitive.
Évoquer ici le fédéralisme à propos de la décentralisation n’est pas un rapprochement saugrenu. Si l’on en croit le compte rendu du débat qui eut lieu le 8 novembre dernier à l’Université de Bordeaux IV-Montesquieu en prélude aux Assises régionales des Libertés locales, M. Alain Rousset, Président du Conseil régional d’Aquitaine, après avoir souhaité (lui aussi) que soient entendues « les aspirations de la population à être gouvernée à un échelon de proximité à l’heure de la construction européenne » ajoutait qu’à ses yeux, « décentralisation et fédéralisme sont appelés à se rapprocher ». Le professeur Lafore, interrogé sur ce dernier point, montrait que, si les concepts juridiques de décentralisation et de fédéralisme sont bien distincts, il fallait admettre que la limite est plus que floue dans la réalité, ainsi qu’on peut le voir avec les exemples allemand (État fédéral) et espagnol ou italien (États décentralisés).
Des limites fixées
Le Conseil Constitutionnel a fixé une jurisprudence qui n’a pas varié depuis vingt ans. La décentralisation est une bonne chose, à condition de ne pas porter atteinte au principe de l’indivisibilité de la République.
Le Conseil a reconnu au législateur le droit de déléguer largement les compétences réglementaires à telle ou telle collectivité locale ; ainsi en 1982, 1991 et 2002, à propos des trois statuts successifs de la Corse. Mais l’article 1 de la Constitution a toujours été strictement interprété, d’autant qu’il se situe dans le prolongement de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, intégrée, avec le préambule de la Constitution de 1946 à la Constitution de 1958 Le projet du gouvernement actuel ira-t-il jusqu’à remettre en cause, même par référendum, ces textes fondateurs ?
Autre problème d’importance, la déconcentration, contrepartie de la décentralisation, qui doit obligatoirement l’accompagner. Elle consiste en une délégation de compétences à des agents ou organismes locaux mais appartenant à l’administration de l’État et donc soumis à son autorité. Les exécutifs locaux disposeraient ainsi à leur niveau d’interlocuteurs des différents services étatiques qui pourraient, à l’occasion, avancer des contre-propositions. Car à côté d’exécutifs locaux forts, il faut aussi en province un État fort, sinon l’unité nationale peut être menacée. Mais la déconcentration est aussi une réforme en profondeur qui ne peut se réaliser que dans la durée.
Jacobinisme local
Le pouvoir local, notamment au niveau des communes et des départements, est loin d’être aussi brimé que certains voudraient nous le faire croire.
La commune accapare l’ensemble des fonctions politiques, qu’il s’agisse de la représentation élective —au point qu’on a pu parler de « présidentialisme municipal—, de la délibération, au travers du conseil municipal (dans lequel il dispose systématiquement, grâce à la loi électorale, d’une large majorité), et de l’action, le maire étant à la fois « entrepreneur économique, animateur culturel et chef de clan politique » (J. Julliard, « La ville, lieu politique » dans Histoire de la France urbaine, tome 5, 1985).
Le département reproduit ce modèle communal et il s’organise comme le reflet et le relais du « jacobinisme » central. On le disait condamné car il était l’échelon de trop dans l’impressionnante superposition des structures administratives. Pourtant, le département, et son expression institutionnelle , le Conseil général, bougent encore. Ne serait-ce que grâce à la masse de ses compétences sectorielles et des budgets afférents.
Sa mission principale se situe dans la solidarité entre les différents territoires qui le constitue et donc entre les habitants de ces territoires. Il ne structure pas un territoire (contrairement à ce que voudraient nous faire croire les tenants d’un département basque), il dessine un périmètre de déploiement de l’action publique, au service de la gestion des territoires ; il constitue un cadre stable de l’organisation de l’action publique.
Mais qui, dans le public, est capable de décrire le rôle et l’action d’un Conseil général, la fréquence de ses sessions, les sujets des délibérations ? On parle d’un nouveau mode de désignation des conseillers généraux ; c’est le moins qu’on devrait faire.

Conséquences inattendues
La loi du 2 mars 1982 (loi Deferre)constitue le socle à partir duquel s’est engagé le processus de décentralisation, qui a bien marqué un tournant dans ce pays à forte tradition centralisatrice. Elle visait à rapprocher les citoyens des lieux de décision, à renforcer les pouvoirs locaux par rapport au pouvoir central, à transférer, sans charges supplémentaires, de nouvelles compétences aux autorités élues, à assurer une gestion efficace en vue d’une meilleure réponse aux besoins.
Comment les Français du bas se sont-ils rendu compte que quelque chose avait changé dans l’organisation du système administratif qui les encadre ? D’abord, à la lecture des feuilles d’impôts locaux (taxe foncière et taxe d’habitation). La colonne « région » a rejoint les colonnes « commune » et « département ». Et le taux d’imposition correspondant s’est inexorablement envolé. En Aquitaine, celui de la taxe foncière sur les propriétés bâties est passé de 0,326 % en 1982 à 2,58 % aujourd’hui. Bien sûr il y a eu transferts de charges… Mais il est démontré que la fiscalité locale a connu, jusqu’aux années récentes, une forte progression. « La décentralisation a stimulé la croissance de l’investissement » indique l’INSEE dans une étude publiée en octobre ; certes, mais elle a entraîné, dans le même temps, une augmentation des prélèvements obligatoires. On a constaté une augmentation équivalant à 5 points de PIB (Produit Intérieur Brut français) des prélèvements effectués par les collectivités territoriales ( 8,5 % en 2001 contre 3,5 % en 1980)
La fiscalité des collectivités territoriales est, à cause de sa complexité, un domaine inaccessible aux citoyens lambda. On peut même parfois se poser des questions sur les compétences en la matière de certains élus. Il suffit d’avoir assisté un jour à la présentation du budget annuel d’une commune en séance de Conseil municipal, pour comprendre que cet exercice de haut vol passe largement au dessus de la tête de nombre de conseillers et, a fortiori, de l’ensemble du public présents. Ne parlons pas du budget départemental qui n’est évoqué que subrepticement dans la presse locale… Quand on voit la manière dont le budget national est épluché et discuté par le Parlement, la publicité qui est faite à ces débats, on est frappé par la brièveté de la discussion du budget d’une commune ou d’un département et le peu d’intérêt que cet exercice provoque. Au point qu’on peut se demander si cette opacité ne procède pas d’une volonté de tenir le citoyen éloigné des lieux de pouvoir.
D’autre part, c’est à partir des années 80 qu’on a vu les « affaires » apparaître en province. Sur ce sujet délicat, nous nous garderons d’émettre des jugements définitifs. Toutefois il apparaît clairement que, plus les compétences et les moyens transférés sont importants, plus le contrôle impartial de l’Etat, un contrôle véritable qui pourrait difficilement n’être que local, doit être strict. Lss pouvoirs des Chambres régionales des comptes doivent être augmentés.
Nous nous bornerons à citer, dans l’encadré ci-contre, un texte venant d’un organisme administratif interministériel, créé par la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. Il met en lumière les dangers de tout pouvoir face à des contrôles insuffisants ou en l’absence de réel contre-pouvoirs.
De ce point de vue, la manière dont est constitué aujourd’hui le conseil d’un communauté d’agglomération comme la CABAB, c’est-à-dire en éliminant tout représentant de l’opposition, pose sérieusement question.
Enfin, le citoyen a eu l’impression que la création de postes dans l’administration territoriale n’était pas compensé par ailleurs et que globalement, on aboutissait à une augmentation du nombre de fonctionnaires. Un phénomène comparable, même s’il n’est pas directement lié à la décentralisation, a été mis en lumière par le chroniqueur de la Semaine, Jean Ricard : le personnel de la Communauté d’agglomération a plus que doublé en moins de quinze ans, et il ne s’agit pas de postes subalternes… Les chiffres globaux sont révélateurs : le nombre des agents de la fonction publique territoriale est passé de 860.000 en 1980 à 1,5 millions en 2000.

Après 1982, il y a bien eu, au niveau du département, transfert du pouvoir exécutif du préfet au président du Conseil général, avec mise à la disposition des services nécessaires à l’exercice de ces tâches ; par exemple en matière d’action sociale et de santé et d’équipements collectifs. D’autre part, la région est devenue collectivité territoriale de plein exercice, appelée à jouer un rôle important dans l’aménagement du territoire et la planification.
Au total, il s’agit bien d’une nouvelle distribution des pouvoirs. En vingt ans, la France est passée d’une gestion de son territoire par un État centralisé à une gestion de territoires multiples par des acteurs de plus en plus nombreux. Cette évolution a engendré des problèmes concrets qui, nous dit-on, exigent aujourd’hui de redéfinir le rôle que jouera l’État au niveau global comme au niveau local.
Les citoyens absents
Mais, en opposition avec l’esprit de la loi, les citoyens de base ont été les grands absents du processus car, c’est une évidence, la décentralisation a surtout profité aux élus et aux notables. La manière dont les collectivités ont mis en œuvre leurs nouvelles compétences n’a pas permis aux citoyens d’identifier plus clairement le rôle des divers échelons. Qui connaît aujourd’hui les compétences d’un président du Conseil général ? Que sait-on des délibérations du Conseil général et à plus forte raison, du Conseil Régional ? Et même lorsqu’il s’agit d’organisme « proche » comme la CABAB, n’en est-il pas de même ? Où est l’effort de pédagogie sur ces points, notamment dans les documents - ces magazines qu’on parcourt d’un œil distrait et qui traitent exclusivement de « proximité » - que ces organismes distribuent régulièrement ? Il faut dire que le citoyen se moque bien de savoir si le fonctionnaire qu’il a en face de lui (à l’Équipement par exemple) dépend de l’État central ou du département. Il souhaite simplement être bien reçu et bien informé par un personnel compétent.
On nous dit que la décentralisation (qu’il faudrait aujourd’hui approfondir) a pour objet de rapprocher le niveau de décision des citoyens. S’il s’agit d’un rapprochement géographique, la belle affaire ! Le citoyen ne se sent proche du pouvoir que lorsqu’il peut être informé aisément, par un accès facile aux documents, et intervenir ensuite, par le vote notamment, dans les affaires de la cité. Pour le moment, il est clair que, en dehors du vote, la population n’exerce aucun contrôle sur les actions des élus. Il s’agit bien d’une démocratie de représentation au deuxième degré seulement, et en aucun cas de démocratie de participation.
A travers le barreau (nord)
Nous n’allons pas revenir sur le sondage auprès des parents des enfants de moins de deux ans dans le BAB. Nous en avons parlé à plusieurs reprises. C’est, jusqu’à la caricature, l’exemple d’une affaire dans laquelle le citoyen est totalement —et volontairement— mené en bateau.
Nous allons juger des effets de la décentralisation en examinant une affaire en cours, le projet de construction du « barreau nord ». Il s’agit de créer une deuxième desserte (voie nouvelle) du port de Bayonne en reliant les zones portuaires de la rive droite de l’Adour avec la RN 10, l’A 63 et la RN 117. On en avait entendu parler, sans trop savoir de quoi il s’agissait, lorsque le contrat de plan État-Région avait été arrêté. Une affaire ancienne donc, qu’il a fallu élaborer au plan local, présenter aux élus locaux d’abord, au Conseil Général ensuite, et enfin faire accepter par la Région. Pourtant, les citoyens ne sont vraiment consultés que depuis juin 2002, Sud-Ouest se fendant (20/06/2002) pour l’occasion d’un titre ronflant « A vous la parole ». Mais sur quoi les citoyens sont-ils consultés ? Sur le tracé de cette voie. Passera-t-elle par ici ou par là ? Sur l’essentiel, c’est-à-dire l’objectif (données et estimation), l’intérêt (actuel et futur), les conséquences du projet, aucun consultation ; les décisions essentielles ont été prises en dehors de toute information du public. Peu importe alors que ce soit à Bayonne, Bordeaux ou Paris ! Comble de l’ironie, on apprend que la consultation actuelle est rendue obligatoire par le Code d’urbanisme. Qu’en serait-il si cette loi (du pouvoir central) n’existait pas ?
Pourtant, cette voie nouvelle a bien été d’abord proposée par certains, et ensuite acceptée par d’autres. On peut penser sans trop s’engager que la Chambre de Commerce et d’Industrie de Bayonne-Pays basque est à l’origine du projet, puisque cet organisme est gestionnaire du port de Bayonne. Une CCI est un établissement public de l’État, administratif de caractère économique, qui gère des fonds publics (une partie de ses ressources provient de l’impôt). Elle est dirigée par des représentants élus des commerçants et industriels. Sa mission principale est d’assurer un service aux entreprises sous des formes variées. Son influence au niveau régional est toujours importante, à tel point qu’on a parlé parfois de « petits parlements ». Mais les élus d’une CCI ne sont en rien des représentants du peuple ; ils représentent des intérêts économiques parfois particuliers.
La CCI de Bayonne-Pays basque assure la gestion du port de Bayonne en tant que concessionnaire (notons que, pour les ports maritimes et fluviaux, le cahier des charges de concession est celui qui fut annexé à une circulaire datée du 30 janvier 1915). Elle a alors tout intérêt à ce que celui-ci se développe. Mais la population locale l’entend-elle de cette oreille ? Si on lui pose la question sous cet angle, la réponse sera peut-être nuancée. Mais si on lui demande simplement son avis sur le tracé de la nouvelle voie routière qu’on (qui « on » ? ) a décidé de construire, il est sûr que l’on déclenche le phénomène NIMBY (Not In My Back Yard, pas dans ma cour), notion qui exprime la résistance collective à l’imposition de structures d’utilité collective.
On voit bien qu’aujourd’hui, la citoyenneté se définirait plutôt par une volonté d’approfondir et d’élargir le champ qui précède ou qui suit immédiatement la délibération des élus. Mais ces derniers sont-ils, malgré tous leurs beaux discours, prêts à partager un peu de leur pouvoir avec les citoyens, même s’il n’est pas question de tomber dans les travers de la démocratie directe ? rien n’est moins sûr.
On en est encore loin. Surtout lorsqu’on constate l’attitude de certains… N’a-t-on pas entendu, dès les premiers signes de mécontentement, le vice-président de la CABAB et l’adjoint au maire de Bayonne annoncer ensemble qu’ils n’étaient pour rien dans la création de cette voie, que c’était l’affaire de l’État (toujours lui), etc., etc. A qui fera-t-on croire que la décision de lancer l’étude préalable et l’inscription dans le Contrat de Plan a été prise sans consultation de la principale mairie concernée et de la communauté d’agglomération ?
Ce sont pourtant ces élus locaux, qui demandent plus de pouvoirs, sous prétexte qu’ils sont plus proches des citoyens. Déjà, chacun a constaté que la décentralisation a généré une véritable professionnalisation de la fonction élective.
Plus de pouvoirs
Elle a entraîné une polarisation du pouvoir local entre les mains de quelques personnalités dominantes. On a ainsi assisté à une véritable présidentialisation du pouvoir des maires comme des présidents des CR et CG. Aujourd’hui par exemple, un maire, avec une équipe resserrée de quelques adjoints, contrôle toutes les relations avec les décideurs extérieurs à sa commune. Les exécutifs des communes, des départements, des régions, ont acquis de réels pouvoirs. Mais, dans le même temps, le cumul des mandats s’est renforcé. Sur le tableau ci-dessous sont mentionnés des chiffres de 1997, année de renouvellement de l’Assemblée qui s’est encore traduit par une augmentation du cumul. Les choses n’ont pas changé avec la nouvelle Assemblée nationale puisque 13 % des députés seulement n’ont aucun mandat local.
Pourtant, tout le monde connaît la règle, édictée par Montesquieu, nécessaire au bon fonctionnement d’une démocratie, la séparation des pouvoirs législatif et exécutif. Or, la décentralisation a accru et accroîtra encore le pouvoir exécutif des maires, des présidents de communauté d’agglomération, de département et de région. Leur permettre de siéger dans les assemblées législatives, Assemblée Nationale et Sénat, c’est favoriser la confusion des pouvoirs (en même temps que les appétits de pouvoir).
Le non-cumul est d’ailleurs dans la logique de la règle applicable aux parlementaires européens. Il est absolument inique que M. Lamassoure se soit vu obligé de se démettre de sa fonction de maire d’Anglet parce qu’il était élu député européen alors que, plus tard, les maires de Biarritz et de Bayonne ont pu siéger l’un au Sénat l’autre à l’Assemblée Nationale. Des pratiques de ce genre ne sont pas faites pour améliorer l’image des parlementaires dans le peuple d’en bas.
Vu d’en bas
L’approfondissement de la décentralisation qui se prépare ne sera perçu comme un progrès par le citoyen de base qu’à quelques conditions simples mais évidentes :
- qu’il n’ait pas l’impression qu’il s’agit d’une opération entre politiciens, se précipitant, voire se disputant, pour se partager le gâteau et pour augmenter leur part de pouvoir. Pour dissiper toute ambiguïté, une seule règle suffit, la séparation stricte des pouvoirs et l’interdiction de cumuler un mandat législatif et une fonction d’exécutif (maire, président de communauté, de CG ou de CR).
- qu’il sente chez les élus et les décideurs la volonté de le tenir informé des discussions en cours et des décisions à prendre ou déjà prises. Les méthodes et les pratiques existent bien au niveau national pour ce qui concerne les décisions gouvernementales ou les textes législatifs. Pourquoi cette absence d’informations et de débat lorsqu’on passe au plan régional ou local ?
- qu’il discerne bien, à la différence d’aujourd’hui, que ces procédures n’aboutiraient pas, en fait, à accentuer les inégalités territoriales et les inégalités entre citoyens. Les droits doivent rester les mêmes pour tous. Une juxtaposition de normes inégalitaires entraînerait inéluctablement une perte de cohérence au niveau national. L’État doit pleinement jouer sa mission de régulateur et de garant de la cohésion sociale.
Au delà de la solidarité, c’est de fraternité qu’il s’agit, c’est-à-dire de la conception même de la République. Dans le même esprit, le principe d’égalité devant la loi est aussi fortement ancré dans l’esprit des Français. Récemment, quand on étudiait un nouveau statut pour la Corse, certains ont immédiatement envisagé des modifications de la loi littoral. Car le littoral corse avait ses spécificités... Tout le monde a compris par là que le principe d’égalité n’était pas une simple idée philosophique.
Ira-t-on jusqu’à transgresser ces principes républicains ? Nous n’allons pas tarder à le savoir.